Para el cumplimiento del Plan Nacional para el Buen Vivir hay un instrumento complementario que le acompaña y que es fundamental para la consecución de los 12 objetivos de desarrollo: la Estrategia Territorial Nacional (ETN), que, de acuer¬do a lo establecido en los artículos 10 y 53 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (Copfp), determina a la ETN como el mecanismo que “orienta las decisiones de planificación territorial, de escala nacional, definidas por las entidades del gobierno central y los gobiernos autónomos descentralizados. En su formulación se propondrán políticas integrales para zonas de frontera, la Amazonía y el régimen especial de Galápagos. La Estrategia Territorial Nacional y las Agendas Zonales se construyeron en base a cuatro ejes prio¬ritarios: asentamientos humanos, sustentabilidad ambiental, transformación de matriz productiva y cierre de brechas”.
Alcances de la ETN
Según la Secretaría Nacional de Planifi¬cación y Desarrollo (Senplades), la ETN permite articular la política pública nacional a las condiciones y características propias del territorio (a nivel continental, marino e insular). A partir de la identificación de las necesidades territoriales, permite desarrollar estrategias para cambiar las condiciones dadas y alcanzar el Buen Vivir en las distintas localidades del país.
Los grandes lineamientos de la ETN se establecen en base a criterios de ordenamiento físico del territorio y sus recursos naturales, infraestructu¬ra, el desarrollo territorial, actividades económicas, equipamientos, y la protección y conservación del patrimonio natural y cultural, los cuales están articulados a los procesos de desconcentración y descentralización del Estado.
¿Por qué una ETN?
En el país han existido varios esfuerzos y experiencias relacionadas con pro¬cesos de planificación y ordenamiento territorial. Sin embargo, los principales problemas han radicado en la separación entre los objetivos de desarrollo y la realidad del territorio, desconocien¬do sus potencialidades y limitaciones para alcanzar el desarrollo propuesto.
A esto se suma la desarticulación entre niveles de gobierno (donde cada unidad política administrativa no se identifica como parte de un todo, sino que se considera independiente del resto de localidades de igual o diferente jerarquía) y la ausencia de una política nacional de ordenamiento territorial, que defina en términos generales los límites y acciones del resto de actores, tanto sectoriales como de los niveles territoriales.
La planificación del territorio recuperó vigencia en los últimos años con la aprobación de, por ejemplo, marcos legales relacionados a partir de la Constitución de 2008. Durante este periodo se abordó una visión global de la gestión del espacio territorial nacional. El Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013, ya incorporó como elemento innovador una primera versión de la ETN e identificó las principales intervenciones y proyectos estratégicos en los territorios.
De esta manera se estableció la necesidad de reforzar la articulación entre la planificación nacional y la planificación en los territorios. Congruentemente con esta lógica, se formularon Agendas Zonales para las siete zonas de planificación existentes en aquel momento, para identificar las necesidades de la población relacionadas a las cualidades, potencialidades y limitaciones de los territorios. También se desarrolló una propuesta de modelo territorial en el que se expresaron los lineamientos para el uso del suelo y las intervenciones estratégicas articuladas a una propuesta nacional.
Tanto la ETN 2009-2013, como las siete agendas zonales, dieron inicio al proceso de articulación entre el Estado Central y los gobiernos autónomos descentralizados. Estos, a través de sus propios instrumentos, planes de desarrollo y ordenamiento territorial, han incorporado algunos de estos criterios.
Sin embargo, aún persisten visiones unilaterales que no miran al territorio de manera integral, razón por la cual el nuevo periodo de gobierno busca profundizar la integración territorial.
Para ello, se establecen directrices claras de planificación territorial, articuladas a los objetivos nacionales de desarrollo, para garantizar una efectiva articulación entre los niveles de gobierno y la consecuente gestión territorial, promoviendo los procesos de desconcentración y descentralización. Los sectores prioritarios de articulación están relacionados con el desarrollo de la vialidad, la energía y la conectividad; el desarrollo endógeno; los derechos de la naturaleza y la calidad del ambiente; el desarrollo urbano y la universalización de servicios básicos y públicos.
Unidades de síntesis territorial
Para el análisis territorial de la estrategia se procesó una serie de datos primarios e información secundaria, que incluía indicadores biofísicos, socioeconómicos, de infraestructura y de amenazas naturales, que definen las unidades de síntesis territorial y que sirvieron como unidad de análisis para los ejes de sustentabilidad ambiental y de matriz productiva. En el territorio continental se definieron 14 unidades de síntesis territorial, mientras que el territorio insular se definió, además del área protegida, las zonas antrópicas o con intervención humana. Para el territorio marino se definió la zonificación en función de lo establecido en la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (Convemar): aguas interiores, mar territorial, zona económica exclusiva. La ubicación de estas unidades de síntesis territorial se presenta en el Gráfico 1.
La acción pública delineada a través de la ETN busca, entonces, la distribución equilibrada de la población, las actividades y las infraestructuras físicas (que viabilizan la prestación de servicios), atendiendo a las condiciones naturales, físicas y humanas del territorio, lo que conlleva a la consolidación de una red policéntrica, equilibrada y complementaria de asen-tamientos humanos según la capacidad de acogida del territorio (esta capacidad se define como el grado de compatibilidad en el territorio y sus recursos para soportar diferentes tipos de actividades o usos), y una adecuada y sostenible utilización de los recursos endógenos. Así los asentamientos humanos, como articuladores del aprovechamiento de los recursos rurales, pueden complementarse y cooperar entre sí para promover la reducción de brechas y la transformación de la matriz productiva (Ver la jerarquía de los asentamientos humanos en el Gráfico 2).
